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La création et le vote d'une loi, comment ça marche ?

| Publié le 16-12-2018 18:58 | Mise à jour le 25-03-2019 10:21
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La création et le vote d'une loi, comment ça marche ?
Crédit photo : © Shutterstock  

La création d'une loi est le fruit d'une longue procédure. Après son dépôt devant le Parlement et son examen par une commission, le projet est débattu article par article lors d'une série d'allers-retours entre l'Assemblée Nationale et le Sénat, chacune des chambres devant voter un texte identique. La loi est ensuite signée par le Président de la République et publiée au Journal Officiel avant d'être introduite dans tous les codes.

D'abord, le projet de loi est déposé à l'Assemblée Nationale ou au Sénat

Un projet de loi peut être porté par le gouvernement ou par des députés et sénateurs (il est alors appelé « proposition de loi »). En premier lieu, le texte est déposé, selon le cas, devant l'Assemblée Nationale ou le Sénat. Par exemple, le projet de loi de finances annuel est obligatoirement déposé à l'Assemblée Nationale et ceux qui concernent l'organisation territorial le sont au Sénat. Dans les autres cas, le projet peut être déposé indifféremment dans l'une ou l'autre chambre.

Une fois déposé, le projet est examiné par une commission permanente ou spéciale (commission des finances, commission des affaires sociales…). Cette commission désigne un « rapporteur » qui sera chargé de faire un rapport sur le texte, afin d'éclairer le travail des députés ou des sénateurs. Pour cela, il peut convoquer des personnes ou entités qui sont directement concernées par le texte, comme des syndicats ou des associations.

A noter :
Le « Parlement » représente l'ensemble des élus composant l'Assemblée Nationale et le Sénat, qui sont également parfois désignés sous le nom de « chambres ». Les députés sont les élus de l'Assemblée Nationale, et les sénateurs sont les élus du Sénat.

La phase de navette et les amendements

Pour que la loi soit validée, il faut qu'un texte identique à la virgule près soit voté par l'Assemblée Nationale ET le Sénat.
Le texte va donc faire un « vas-et-viens » entre les deux chambres du Parlement, où chaque article va être débattu en séance publique et voté. Députés et sénateurs peuvent proposer de les modifier en déposant des « amendements », ceux-ci devant également être votés pour être adoptés ou rejetés.

La première validation du texte par une des deux assemblées est nommée « première lecture ». Celle-ci se déroule en deux phases : une première étape générale durant laquelle le gouvernement et le rapporteur prennent la parole, puis une phase d'examen détaillé qui consiste pour les élus à discuter le texte article par article, en prenant en compte tous les amendements qui s'y rapportent.
Une fois le dernier amendement présenté, l'assemblée est amenée à voter sur l'article en question ainsi que sur son éventuelle modification.
Il en est de même pour chaque article, jusqu'au dernier.

Le texte ainsi validé est transmis à la seconde chambre pour qu'elle en fasse sa « première lecture ». Elle l'examine donc à son tour selon les mêmes modalités que la première chambre.
Si elle le valide sans aucune modification, le texte est considéré comme définitivement adopté. Dans le cas contraire, il repart pour que les articles modifiés (et uniquement ceux-ci) soient examinés à nouveau par la première assemblée en « deuxième lecture ». Et ainsi de suite jusqu'à l'adoption de la version définitive de la loi, que ce soit en deuxième, troisième, quatrième lecture, voire plus.

Et si ça ne marche pas ?

Le principe de la « navette » est la recherche d'un consensus entre l'Assemblée Nationale et le Sénat. Ce consensus est plus difficile à obtenir dès lors que les deux assemblées sont composées d'élus majoritairement issus d'un bord politique différent. Par exemple, avoir l'Assemblée Nationale à droite et le Sénat à gauche peut ralentir la promulgation des lois. L'objectif des Présidents de la République et des gouvernements est donc d'obtenir une majorité d'élus dans les 2 chambres afin de pouvoir appliquer leur politique.

En cas de blocage, la Constitution de 1958 (le texte qui prévoit le mode de fonctionnement de la Vème République) prévoit que le gouvernement puisse accélérer les choses grâce à une « procédure de conciliation ».

Dans ce cas, une « commission mixte paritaire » composée de 7 députés et 7 sénateurs est convoquée. Ceux-ci sont chargés de trouver un texte de compromis sur les articles restant en discussion. S'il est trouvé, il devra lui aussi être voté à l'identique par l'Assemblée Nationale et le Sénat (il peut aussi faire l'objet d'amendements). Si aucun texte de compromis ne ressort, c'est l'Assemblée Nationale qui a le dernier mot.

Le gouvernement peut aussi opter pour des procédures particulières

- La « procédure d'examen simplifié » consiste à gagner du temps en ne soumettant au vote que les articles qui ont fait l'objet d'amendements. Elle est appliquée lorsque le texte concerne des points très techniques par exemple.

- La procédure de « vote bloqué » (article 44-3 de la Constitution), autorise le gouvernement à demander aux assemblées de ne se prononcer qu'une fois pour toute, sur tout ou partie du texte.

- L'« engagement de la responsabilité du gouvernement » (article 49-3) est une sorte de « quitte ou double ». Une fois que le Premier Ministre l'engage, les discussions sur le texte dont il est question sont suspendues et les députés disposent d'un délai de 24 heures pour déposer une « motion de censure ». Si elle n'est pas déposée, le texte est considéré comme adopté en l'état. Dans le cas contraire, la censure doit être débattue et votée par l'Assemblée Nationale. Si elle est adoptée, le Premier Ministre est contraint de présenter la démission de son gouvernement et le texte est considéré comme rejeté.

Engager la responsabilité du gouvernement est un passage en force assez périlleux, puisqu'il peut résulter sur un changement de gouvernement. Cette situation est particulièrement marquante lorsque la majorité de l'Assemblée Nationale est du même bord que le gouvernement, puisque dans ce cas ce dernier signe implicitement un manque de confiance à sa propre majorité pour voter dans son sens. Elle souligne de fortes dissensions entre le pouvoir législatif de l'Assemblée Nationale et l'exécutif (le Président de la République et le gouvernement).

La promulgation de la loi par le Président de la République

Une fois le texte de loi validé par les deux assemblées, le Président de la République a 2 semaines pour le signer. Néanmoins ce délai peut être allongé, si l'on considère qu'en l'état, il y a un doute sur son respect de la Constitution.
Une fois signée, la loi est publiée au Journal Officiel. Elle entre en vigueur, du moins en théorie. Les codes qui sont impactés sont modifiés.

Néanmoins dans de nombreux cas, la loi prévoit qu'il soit publié un « décret d'application » qui précise ses modalités de mise en œuvre. L'entrée en vigueur de certaines lois est ainsi parfois considérablement décalée dans le temps dès lors que ces décrets tardent à être publiés.

La procédure des ordonnances : qu'est-ce que c'est ?

C'est une procédure prévue par l'article 38 de la Constitution, qui permet d'accélérer les prises de décisions du gouvernement. Dans ce cas, celui-ci demande à l'Assemblée Nationale et au Sénat l'autorisation de prendre lui-même, au moyen d'ordonnances, des mesures qui sont d'habitude du ressort de la loi.

La limitation des pouvoirs étant toujours de mise, l'autorisation donnée précise les domaines pour lesquels les ordonnances peuvent être émises, le délai pendant lequel elles peuvent l'être, et l'échéance à laquelle le gouvernement doit avoir déposé un projet de loi devant le Parlement pour valider leurs principes.
Si aucune loi ne vient valider les ordonnances au bout du délai imparti, celles-ci sont purement et simplement annulées.

Envie d'en savoir plus sur la création des lois ?

Le site de l'Assemblée Nationale présente en détails les rôles et pouvoirs de cette chambre, dont la procédure de création et de vote des lois, dite « procédure législative ».

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